Zur Legitimierung des Kosovo-Krieges:

Deutsche Sicherheitspolitik zwischen Macht und Moral

Detlef Bald

Der Kosovo-Krieg auf dem Balkan wird widersprüchlich diskutiert; die Legitimierung der militärischen Intervention und der Einsatz der Bundeswehr haben in der deutschen Bevölkerung mancherlei Irritationen ausgelöst. Denn es handelt sich um das historische Ereignis, daß sich die Bundeswehr an einem internationalen Krieg beteiligte, ohne zuvor selbst angegriffen worden zu sein. Ein Paradigmenwechsel in der Sicherheitspolitik wurde erkennbar. Ein Wertewandel ist auf Seiten der Politik eingetreten. Worin dieser liegt, hat Außenminister Joschka Fischer im Frühjahr 1999 offen angesprochen, da mit dem Einsatz des Militärs "schwierige Fragen der Mandatierung und Legitimierung" verbunden seien; "moralische Autorität und völkerrechtliche Legitimität" [1] stünden zur Debatte.

1. Völkerrecht im Wandel

Die in der Öffentlichkeit aufgetretene Irritation rührte zunächst daher, daß jahrzehntelang beschworene Normen der Staaten, die den Frieden garantiert zu haben schienen, unversehens aufgegeben worden waren. Europa hatte Frieden erlebt, weil die Grenzen respektiert wurden. Sie galten als unantastbar, völkerrechtlich akzeptiert und hatten die internationale Stabilität der Nachkriegszeit verbürgt. Der status quo hatte Gültigkeit. Das hatte seine Gründe. Vor allem verwiesen die Normen der UNO auf die Unverletzlichkeit der Grenzen; aber man hatte aus den Kriegen die Lektion gelernt, daß der Schutz des Territoriums aller Staaten eine Voraussetzung für den Frieden sei. Auch die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges hatten in Ost und West auf dieses Tabu geachtet. Ein außenpolitischer Revisionismus wurde nicht zugelassen.

In Deutschland hatte zwar die Frage der Gültigkeit der Grenze an Oder und Neiße über Jahrzehnte die Gemüter erhitzt, aber es gab gleichwohl keine Chance zu eigenmächtigen Aktionen. Diese Auseinandersetzung illustriert eigentlich eher, welchen politischen Stellenwert die Anerkennung der Grenzen für den Frieden in ganz Europa hatte. Während des Kalten Krieges herrschte in Europa Stabilität, weil die Alliierten über Bestand und Veränderung der Grenzen wachten. Das Wort: "Von deutschem Boden geht keine Bedrohung des Friedens aus", bestätigte die 1945 in Jalta und Potsdam verabredete Grenzziehung. Kein Territorium sollte infrage gestellt und das Prinzip der Nichteinmischung bekräftigt werden. Erst recht durfte nach dem gültigen Völkerrechtsverständnis nicht mit militärischen Mitteln gegen einen anderen Staat interveniert werden. Das war Konsens in der Bonner Republik.

Eine gegenläufige Entwicklung des Völkerrechts jedoch schränkte die absolute Eindeutigkeit dieses Prinzips ein. Denn mehr und mehr gewannen nach dem Zweiten Weltkrieg die Menschenrechte an Bedeutung. Wesentliche Impulse gingen von der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (1948) und der Helsinki-Konferenz (KSZE) 1974 aus; sie verbürgten, daß individuelle und kollektive Rechte im Innern der Staaten Geltung gewannen, ja eingeklagt werden konnten. In allen Staaten Mittel- und Osteuropas finden sich Zeugnisse darüber. Gerade die KSZE hatte eine öffentliche Darlegung der Verwirklichung der Menschenrechte in Europa verlangt und auf diese Weise erstmals eine Art von internationaler Einmischung institutionalisiert. Die Epochenwende von 1989/90 wird ohne diese Geschichte nicht ausreichend erklärt werden können. Die Charta für ein freies Europa, die im Herbst 1990 von allen Regierungen des Kontinents in Paris unterzeichnet wurde, verbriefte darüber hinaus auch dezidiert politische Normen.

Das Prinzip der strikten Nichteinmischung in Angelegenheiten eines Staates wurde also infolge einer allmählichen Transformation des Völkerrechts in den letzten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts für die europäischen Staaten in Maßen aufgegeben und neu definiert. Die Menschenrechte wurden aufgewertet, zugleich die Autonomie der Staaten als Akteure eingeschränkt. Doch es ging noch weiter. Auf der Wiener Menschenrechtskonferenz der UNO im Jahr 1993 haben die Teilnehmerstaaten die Zuständigkeit der internationalen Gemeinschaft anerkannt, auf die Verwirklichung der allgemeinen Rechte drängen zu dürfen, ohne daß damit eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staaten verbunden sei. Bei einer Verletzung der Menschenrechte ist sogar die Anwendung militärischer Mittel dann möglich, wenn ansonsten eine Gefährdung des Friedens drohte. Allerdings setzt das unbedingt voraus, daß der Sicherheitsrat (Artikel 39, UN-Charta) die Gefährdung feststellt. Die militärischen Zwangsmaßnahmen müssen ausdrücklich autorisiert sein. Die UNO suchte die Balance zwischen den beiden Prinzipien: einerseits Erhalt des status quo, nach dem einseitige Gewaltanwendung eines Staates oder einer Staatengruppe gegen einen anderen Staat nicht zulässig ist, und andererseits politische Dynamik im Rahmen der kollektiven Friedenssicherung, allerdings nur gemäß den anerkannten Regularien.

Die Irritationen über den Kosovo-Krieg gewannen noch von einer anderen Seite her an Brisanz. Es geht um das philosophische und theoretische Verständnis von Demokratie und Gesellschaft. Jürgen Habermas hatte mit seiner entwicklungsgeschichtlichen Version der Weltinnenpolitik die Akzente neu gesetzt. Der Krieg auf dem Balkan war danach Teil auf dem Wege zur globalen Verwirklichung der Menschenrechte, also ein Schritt hin "zum kosmopolitischen Recht einer Weltbürgergesellschaft" [2]. Die NATO konnte sich bei ihrer Intrvention demnach auf eine überlegene Ordnung berufen, gewissermaßen auf ein bonum commune globale, auf das sich der historische Prozeß hinbewege. "Weltbürgerliche Verantwortung" werde wahrgenommen, wenn die Menschenrechte, die nun auf dem Balkan mit Füßen getreten würden, mit Gewalt wieder eingesetzt würden. Die militärische Handlungskompetenz bezog sich auf eine aufklärerische Welt des Friedens und der Gerechtigkeit; auch wenn dies auf eine beinah utopische Dimension der Politik abzielte, erschien es einleuchtend, pragmatisch, realistisch. "Wenn es heute, führte Habermas aus, bereits mit rechten Dingen zuginge" und jene für die Wahrung der globalen Ordnung zuständigen Institutionen bereits existierten, könnten diese handeln; so aber, mangels einer solchen Institution, handele die NATO stellvertretend. In diesem Sinne sei die militärische Gewalt rechtsstiftend, gewissermaßen eine Nothilfe von demokratischen Nachbarn, "wenn es gar nicht anders geht". Die ultima ratio. Doch es ist zu beobachten, die Bedrohung von Bürgern durch die eigenen Regierungen nicht mehr zuzulassen. In einer Erklärung hat Kofi Annan diesen politischen Wandel angesprochen: "Langsam, aber sicher bildet sich eine internationale Norm gegen gewaltsame Unterdrückung von Minderheiten heraus, die Vorrang vor Souveränitätsfragen erhalten wird und muß." [3] Während der alte Konflikt zwischen Staaten in den Hintergrund tritt, brechen die Machtgefüge mancher Staaten auseinander, weil sie aus religiösen, ethnischen oder sozialen Gründen für manche Gruppen nicht mehr identitätsstiftend sind. Aus der Erosion folgt der zentralistische Machterhalt durch Unterdrückung.

Wenn man die These von Habermas stringent für das Handeln der NATO interpretiert, hatte diese eigentlich keine Alternative gehabt, anders zu entscheiden: die NATO mußte intervenieren, weil sie als Intrument eines höheren Rechts zu verstehen ist [4]. Das war die Schnittstelle mit dem Globalisierungsansatz von Ulrich Beck, der anfänglich mit dem Begriff des "militaristischen Humanismus" beziehungsweise mit dem des "militaristischen Pazifismus" das ambivalente Phänomen zu erfassen suchte. Doch bei derartigen Wortungetümen fällt die inhaltliche Diskrepanz sogleich auf. Die jeweilige Unvereinbarkeit der beiden aufeinander bezogenen Begriffe - Militarismus und Humanismus - sticht ins Auge; sie verweist auf die offensichtliche Hilflosigkeit, gegenwärtig diesen verwirrenden, neuen Typ eines Krieges angemessen einzuordnen. Dafür hat Beck das Zeitalter des Clausewitzschen Krieges für beendet erklärt, da im Zeitalter der postnationalen Intervention die klassische Form des 19. und 20. Jahrhunderts, Kriege mithilfe von Interesse, Rivalität und Feindschaft der Staaten zu legitimieren, vorüber sei. Es gehe um eine "neue Ethik globaler Demokratie und Menschenrechte", die den Übergang zweier Zeitalter symbolisiere: "von einer nationalstaatlichen zu einer kosmopolitischen Weltordnung" [5]. Die bislang die internationale Ordnung tragenden Koordinaten des Völkerrechts - wie Territorialität und Grenze - verlieren ihre Gültigkeit: "An die Stelle des in der nationalstaatlichen ersten Moderne geltenden Grundsatzes Völkerrecht bricht Menschenrecht tritt der in seinen Folgen noch undurchdachte, weltgesellschaftliche Grundsatz der zweiten Moderne: Menschenrecht bricht Völkerrecht." In Konsequenz bedeute dies den Einsatz transnationaler Militärmacht, um einen "militärischen Humanismus" zu verwirklichen. Das wäre ein tatsächlich revolutionärer Umbruch der internationalen Beziehungen.

Dem steht eine sogenannte realistische Sichtweise gegenüber. Nach ihr dürfte es humanitäre, rein ethische Begründungen politischen Handelns kaum geben; allenfalls hätten diese rechtfertigenden Charakter. Nach dem realistischen Analyseansatz der internationalen Politik, den seit einem halben Jahrhundert die Berater der amerikanischen Sicherheitspolitik [6] bevorzugen, stehen Erhaltung und Mehrung von Macht und Interesse der Staaten im Zentrum der Erörterung. Bezüglich des Entwurfs von Habermas und Beck ist deutlich, daß er aus der Perspektive des Realismus vom Eigentlichen ablenkt; ihm wird folglich vorgworfen, sich ganz unhistorisch in der kontinentalen Tradition des Idealismus zu begreifen, die Vernunft der realen Verhältnisse des politischen Geschehens zu gering zu achten und der Ethikl der Menschenrechte eine unzulässige Priorität einzuräumen.

2. Entfaltung der westlichen Machtpolitik

Zunächst ist festzustellen, daß die NATO anfangs 1999 eine politische Erörterung um ihre Ziele und Interessen gescheut hat. Es ist sogar auffallend, daß sie ihre Position mit keinerlei rechtlichen Argumenten verteidigt hat [7]. Stattdessen bevorzugte sie, ohne abgestimmte Haltung die einzelnen Regierung die je eigenen Begründungen vertreten zu lassen. Die Bundesregierung beschritt den medialen Weg, die Hilflosigkeit der Opfer und das Leiden der Bevölkerung zu dokumentieren. "Wir können nicht länger zusehen, wenn...", so klang die Botschaft. Da mitten in Europa die Menschenrechte mit Füßen getreten würden, müsse man eingreifen. Der moralische Primat bestimmte die Schlagzeilen, welche die Notwendigkeit des Krieges emotionalisierten und begründeten. Die Regierung entpolitisierte ihr eigenes Tun. Zugunsten des moralischen Arguments wurde die völkerrechtliche Legalität verletzt. Der Wertewandel im Verständnis des Völkerrechts bei der Intervention im Kosovo ist offenkundig. An die Spitze der politischen Werteskala trat die Legitimation durch Menschenrechte. Menschen sollten vor staatlich geduldeter bzw. organisierter Mißhandlung durch Intervention von außen geschützt werden. Es wurde mit dem Begriff der internationalen Nothilfe argumentiert. Die Besetzung des Kosovo diene dazu, eine neue Rechtsordnung zu implementieren. So die einhellige Erklärung der intervenierenden Staaten, der Staaten der NATO. Damit ist deutlich, unter Bezug auf die völkerrechtliche Norm des Schutzes der Menschenrechte wurde die Norm vom Tabu der Grenzen verletzt. Die völkerrechtliche Legitimität konkurrierte mehr denn je mit der völkerrechtlichen Legalität, ja in diesem Fall wurde diese zugunsten jener aufgegeben.

Das Dilemma trat so kraß in Erscheinung, weil sich die westlichen Staaten nicht an das ein halbes Jahrhundert lang gültige diplomatische Regelwerk hielten. Die früher für erforderlich gehaltenen UN-Verfahren wurden nicht beachtet und nicht eingehalten. Die bislang unabdingbar akzeptierte Instanz, Beschlüsse zur Intervention gegen andere Staaten zu treffen, der Sicherheitsrat der UNO, wurde aus der endgültigen Abklärung zur Entscheidung herausgehalten. Nicht die Völkergemeinschaft faßte den Beschluß, die Unverletzlichkeit der Grenzen Jugoslawiens aufzuheben, sondern die führenden Gremien der westlichen Verteidigungsgemeinschaft beschlossen allein die Intervention. Es handelt sich um eine Mandatierung aus eigenem Anspruch. Folglich wird diese Politik nicht nur von Jugoslawien sondern von beträchtlichen Teilen der Welt, so von China, als Aggression beurteilt [8]. Diesen Mangel nach dem Krieg - nachträglich - zu `heilen´, übernahm dann die Diplomatie. Ähnlich hatte bereits früh im Jahr 1999 Roman Herzog die "möglichst unverzügliche nachträgliche Legitimierung" durch die UNO gefordert.

Wie ist es zu diesem grundlegenden Wandel der Politik gekommen? Dafür wird die aktuelle Diskussion um die Intervention im Kosovo in Verbindung mit den schon länger laufenden Planungen in der NATO über Einsätze out-of-area gestellt. Doch zuvor ist an die gültige Erfahrung zu erinnern, daß die Bonner Militärpolitik aufs engste mit der NATO-Politik verkoppelt ist. Dieser grundlegende Zusammenhang gilt auch für diese konkrete Sachlage, wie es auch anläßlich des 50. Jahrestages der NATO im April 1999 deutlich wurde. Von den Regierungschefs wurde offiziell das Konzept der Interventionen out-of-area angenommen. In dem "Strategischen Konzept" heißt es dazu, das Bündnis sei entschlossen, "sein Sicherheitsumfeld zu gestalten sowie Frieden und Stabilität im euro-atlantischen Raum zu erhöhen." [9] An dieser Stelle wird der Unterschied zur alten Strategie der NATO deutlich. Neben das alte Ziel der Verteidigung, - "die Freiheit und Sicherheit aller ihrer Mitglieder (...) zu gewährleisten" - trat nun die sicherheitspolitische Aufgabe, aktiv den "Raum" außerhalb des Bündnisgebietes nach eigenen Interessen mitzugestalten.

Für dieses Konzept gibt der Begriff der Sicherheit weitere Klärung. In dem Dokument wird definiert, Sicherheit sei "einem breiten Spektrum militärischer und nichtmilitärischer Risiken unterworfen"; diese Risiken bestehen aus "Ungewißheit und Instabilität im und um den euro-atlantischen Raum sowie (...) regionalen Krisen an der Peripherie des Bündnisses". Als Ursachen dafür werden "ernste" ökonomische und innenpolitische Probleme benannt, welche die Sicherheit der NATO "berühren". Der neu verbriefte Konsens lautete: "Das Bündnis ist einem breit angelegten sicherheitspolitischen Ansatz verpflichtet, der die Bedeutung politischer, wirtschaftlicher, sozialer und umweltpolitischer Faktoren neben der unverzichtbaren Verteidigungsdimension anerkennt." Diese Dimension wird als das Recht des Bündnisses präzisiert, Einfluß auf seine Nachbarländer zu nehmen und "das sich entwickelnde strategische Umfeld" aus Sicht der NATO zu bestimmen. Werden also dort "Unsicherheiten und Risiken" ausgemacht, soll ein differenziertes Handlungsspektrum bis zur Option verfügbar sein, präventiv auch mit militärischen Mitteln zu intervenieren oder, wie die Sprachregelung lautet, auf Krisen zu reagieren. Fazit: eine neue geopolitischen Ordnung "in und um" Nordamerika-Europa.

Im Hinblick auf die Einordnung der Intervention im Kosovo sind noch zwei kurze Textpassagen interessant, die weiteren Aufschluß gewähren. Risiken sollen "dadurch auf Distanz" gehalten werden, "daß potentiellen Krisen in einem frühen Stadium begegnet wird." Dem entsprechend können dann - natürlich abhängig von Entscheidungen der Gremien der NATO - Einsätze durchgeführt werden. Schlußendlich gilt: die "Aufrechterhaltung der Sicherheit und Stabilität des euro-atlantischen Raums ist von zentraler Bedeutung." Die NATO formulierte den hohen Anspruch, präventiv Sicherheit auf dem gesamten amerikanischen und europäischen Kontinent zu gewährleisten. Wie zwei Pole eine Kugel ausmachen, lebt die Definition dieser Strategie von zwei Bedingungen. Zum einen führt die regionale Ausweitung einer Sicherheitszone zu vielfältigen Unsicherheiten und neuartigen Bedrohungen; für diese Fälle wird zum anderen das Recht auf Zuständigkeit und demzufolge die Befugnis reklamiert, in dem beanspruchten "Raum" sich selbst das Mandat zur Intervention zu geben.

Der Anspruch auf eigene Mandatierung hat primäre Bedeutung. Hier liegt eine politische Handlungsoption und -kompetenz, die auf internationale Unabhängigkeit pocht. Ganz konsequent wird der Bezug zur UNO distanziert hergestellt: eine Kooperation mit ihr sei nur "ferner" von Interesse für das Bündnis. Sie wird ausdrücklich abgegrenzt: Streitkräfte der NATO "können ferner aufgerufen sein, zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beizutragen, indem sie Operationen zur Unterstützung anderer internationaler Organisationen durchführen". Gemeinsame Aktionen dienen allein dem Zweck, die Sicherheit im euro-atlantischen Raum zu flankieren. Dabei "werden sich die Streitkräfte des Bündnisses mit einem komplexen und vielfältigen Spektrum an Akteuren, Risiken, Situationen und Anforderungen auseinanderzusetzen haben, darunter auch humanitäre Notfälle." In solchen Fällen wird auch die Möglichkeit eingeräumt, Kooperationen mit Staaten einzugehen, die nicht der NATO angehören. Im System der NATO, die militärischen Einsätze out-of-area zu klassifizieren, wird die Kooperation mit der UNO an nachrangiger Stelle eingereiht.

Was bedeutet die Interpretation der neuen Strategie für den Fall Kosovo? Der Kosovo liegt im strategischen Umfeld der NATO, ist also ihre ureigenste Angelegenheit und unterliegt ihrer Kompetenz für die eigene Sicherheit. Daher ist ein Mandat der UNO gar nicht erforderlich; der humanitäre Notfall ermöglicht eine Kooperation mit Rußland (unter NATO-Kommando). Das Bündnis hat den Krieg völlig im Einklang mit den Prinzipien seiner Strategie vom April 1999 geführt beschlossen. Die Konsequenzen mögen in Europa nicht überall klar gesehen worden sein, wie William V. Roth, der Präsident der Nordatlantischen Versammlung in einen Bericht über die Entwicklung der NATO im 21. Jahrhundert erinnerte. Zunächst stellte er das oberste Kriterium fest: "Die NATO muß sich ihre Handlungsfreiheit bewahren." Dem gegenüber bedauerte er, daß europäische Verbündete sich eher von einem Mandat der UNO oder der OSZE bei Interventionen abhängig machten als die offizielle NATO-Position zu vertreten; er plädierte dafür, die westlichen Staaten dürften sich "doch nicht darauf einlassen, nur mit Mandat zu handeln. Alles was die NATO tut, sollte dessen ungeachtet auf einer angemessenen rechtlichen Grundlage beruhen." [10] Diesen Tenor der Beliebigkeit griff Rudolf Scharping - "Wenn irgend möglich mit UN-Mandat, wenn nötig auch ohne" - auf (FAZ, 16. Nov.1998).

Die Anfänge der sicherheitspolitischen Doktrin der NATO von 1999 gehen nach den in der Einleitung des Dokuments gegebenen Hinweisen sogar auf das Jahr 1991 zurück. Die "neuen globalen Gefährdungen" von 1999 wurden schon damals für die "neue" Strategie formuliert. Tatsächlich aber wurden sie mehr als ein Jahrzehnt zuvor ins Visier genommen. Die Chance zur Realisierung war erst gegeben, als im Herbst 1989 die internationale Ordnung umgestülpt wurde. Zur entscheidenden Weichenstellung kam es im Dezember auf der Tagung in Brüssel. Unter amerikanischer Ägide wurde die Losung ausgegeben: "Das erfolgreichste Verteidigungsbündnis der Geschichte" sollte die "treibende Kraft des Wandels" für eine neue strategische Sicherheit werden.

3. Rezeption in Deutschland

Die Bonner Republik war auf diesen Umbau der NATO-Doktrin vorbereitet. Es ist spannend zu sehen, daß damals die Führung der Bundeswehr nicht nur reaktiv mit den veränderten Verhältnissen umgehen mußte. Sie war auf die Richtung des Wandels eingestellt. Dabei ist zu beachten, daß die ersten Anzeichen nämlich schon vor dem Ende des Kalten Krieges im Rampenlicht der Bonner Politik auftauchten. Im Verteidigungsministerium hatte man das heiße Eisen - Ausweitung des Auftrags der Bundeswehr - angepackt. Brisanz lag in der Sache selbst. Man war zu dem Resultat gelangt, deutsche Soldaten könnten out-of-area eingesetzt werden. "Einsätze im Rahmen nationaler maritimer Krisenoperationen außerhalb des NATO-Vertragsgebietes" [11] seien möglich. Nach der amtlichen Bewertung ging es beispielsweise um folgendes Szenario: "in jedem Fall" für den "Schutz deutscher Handelsschiffe auf Hoher See", auch unter "Waffeneinsatz". Dieser Fall steht noch ganz im Einklang mit dem alten Völkerrecht. Daneben jedoch stechen Scenarien ins Auge, die den Rahmen der bestehenden Bündnisverträge sensationell sprengten und ein sicherheitspolitisches Novum darstellten: die Erörterung militärischer Einsätze "bei humanitärer und Katastrophenhilfe" - das sind die spezifischen Formulierungen hinsichtlich der Situation im Kosovo im Jahr1999.

Ein weiterer Aspekt, der für den radikalen Umbruch der deutschen Sicherheitspolitik kennzeichnend ist, fällt auf: bereits damals wurde die Legitimierung durch die NATO als hinreichend angesehen. Einsätze der Bundeswehr out-of-area sollten nicht mehr von einem UN-Mandat abhängig sein. Den Analysten der Hardthöhe erschien die Reichweite ihrer Folgerungen enorm. Daher warnten sie vor einer Realisierung; zuvor müsse die Bevölkerung behutsam auf den Wandel vorbereitet werden. Auf die "Anpassung" der öffentlichen Meinung müsse viel Energie verwendet werden.

Dieser Schwenk in der Sicherheitspolitik signalisiert auch einen Bewußtseinswandel: die Bonner Macher suchten Machtzuwachs und Erweiterung der Handlungskompetenz mit militärischen Mitteln. Die fundamentalen Weichenstellungen waren, gewiß in Anlehnung an amerikanische Positionen, seit Mitte der achtziger Jahre vorgeplant worden. Als die inspirierenden und antreibenden Köpfe traten General Klaus Naumann und Minister Manfred Wörner hervor. Ihre Arbeit schuf die Voraussetzungen, daß so bald nach der Einigung die Konturen einer interventionsfähigen Bundeswehr umrissen werden konnten. Schon im Sommer 1991 wurde ein "regional und inhaltlich erweiterter" Sicherheitsbegriff von Admiral Ulrich Weisser, Leiter des Planungsstabes, präsentiert; Generalinspekteur Dieter Wellershoff machte den Umbau mit den Worten: "Helfen, retten, schützen!" [12] populär. Zukünftig würden "verteidigungspolitische Aspekte nur Teilbereiche" des Auftrags der Bundeswehr abdecken. Militärische Kapazitäten müßten besonders mit Blick auf die "Konfliktpotentiale auf dem Balkan" und die "weltweiten wirtschaftlichen und ökologischen Verknüpfungen" aufgebaut werden. Nach dem programmatischen Ansatz des Jahres 1990/91 folgte schon im Januar 1992 der wegweisende Entwurf mit dem treffenden Titel: "Militärpolitischen und militärstrategischen Grundlagen und konzeptionelle Grundrichtung der Neugestaltung der Bundeswehr" hervor. Diese "Grundlagen" der Sicherheitspolitik waren militärisch konzipiert und politisch legitimiert worden. Erstmals in der deutschen Geschichte seit 1945 gab es ein Konzept, mit militärischen Potentialen aktiv die Außenpolitik der Bonner Republik zu untermauern. Dieses Dokument enthielt die Strukturdaten für die langfristigen militärpolitischen Planungen, zugleich aber auch die Leitlinie, der öffentlichen Diskussion mit Begriffen wie "Interesse" bzw. "Verantwortung" die Orientierung zu bieten. Die "Anpassung" der öffentlichen Meinung gelang [13] So bereitete man den Umbau der alten Bundeswehr hin zur Armee der Bundesrepublik mit Interventionsfähigkeit vor.

Das Problem, wie man diesen Politikwandel akzeptierbar machen könne, wurde mit den Transformationsproblemen in den mittel- und osteuropäischen Staaten gelöst; sie boten erste Ansätze, an die alten Bedrohungen anzuknüpfen. Die Kampagnen standen unter dem Motto: "Was früher Bedrohung war, heißt heute Instabilität," wie Volker Rühe postulierte und im Weißbuch 1994 ausführlich begründete. Das Szenario der NATO für Einsätze out-of-area und die Legitimierung durch humanitäre Begründung wurde vom Minister wie folgt beschworen: "Und wir können nicht tatenlos bleiben, wenn anderswo Frieden gebrochen, das Völkerrecht mit Füßen getreten und Menschenrechte verletzt werden. Wir müssen bereit sein, Mitverantwortung für Frieden, Freiheit und Gerechtigkeit in der Welt zu übernehmen." [14] Im Text von Rühe fällt der Nachsatz auf: zur Verantwortung "gehören auch militärische Einsätze im Dienste der Völkergemeinschaft." Damit unterstrich er öffentlich, Einsätze der Bundeswehr fänden "im Dienste", aber nicht "im Auftrag der UNO" statt. Damit war auch in dieser Hinsicht der Schulterschluß mit Amerika vollzogen und der Weg zur Selbstmandatierung der NATO geebnet. Konsequent hieß es in den Verteidigungspolitischen Richtlinien des Bundesministers der Verteidigung vom November 1992, humanitäre Interventionen dienten "dem Weltfrieden und der internationalen Sicherheit im Einklang mit den Vereinten Nationen." Also nur: "im Einklang". Die UNO war endgültig kaltgestellt.

Im zeithistorischen Rückblick wird der Stellenwert des Neuen Strategischen Konzepts der NATO vom April 1999 als Zusammenfassung einer etwa zehnjährigen Politik erkennbar, die zielstrebig die Kriterien der Interventionsfähigkeit entfaltet hat. Es ist daher kein Zufall, sowohl in der im Sommer 1990 in London verabschiedeten Konzeption der neuen, "politischen" NATO als auch in der Projektierung der Bundeswehr um 1990/91 diese Kriterien wiederzuentdecken. Sie leiteten den phasenweisen Umbau der Militär- und Sicherheitspolitik in Europa, deren Struktur und Programm für die Fähigkeit, den neuen Typ des Krieges führen zu können, ein Jahrzehnt später schon ganz gut erkennbar geworden ist. Die Option, die eine Entscheidung wie die zum Krieg im Kosovo voraussetzt, findet sich bereits als machtpolitische Grundlegung in den militärischen Entwürfen der Zeit um 1990. Im historischen Rückblick ist weder die NATO noch die deutsche Politik einfach in die Wirren des Balkans hineingestolpert.

4. Die Dilemmata

Der neue Typ des Krieges hat seine Wurzeln in Macht und Moral. Das Neue Strategische Konzept des Jahres 1999 erweiterte die sicherheits- und militärpolitische Kompetenz der NATO; seitdem beanspruchte sie die Autonomie, sich zu Interventionen selbst zu mandatieren. Es enthält ausgeprägte Elemente eines atlantischen Machtkonzepts mit klarer Ziel-Mittel-Relation. Der Kosovo-Krieg stellt einen Grenzfall dar, da er entweder der Rubikon ist, über den die Europäer nicht mehr hinausgehen wollen, oder das Exempel geworden ist, die Interessen der NATO-Staaten in dem von ihnen beanspruchten "Raum" gegen den Willen anderer Staaten durchzusetzen.

Einzelne europäische Staaten meinten, in den gegebenen Umständen zu sehr staatliche Interessenpolitikt zu erkennen, und suchten sie im internationalen Konsens einzuhegen; diesen Ansatz vertrat auch Joschka Fischer, der die Konsequenzen für das Bündnis ausmalte: "Zukunftsfähig ist die NATO, wenn sie die politische Hoheit der OSZE im Bereich der neuen Aufgaben der Friedenssicherung und des Krisenmanagements respektiert, ihren Zuständigkeitsbereich beschränkt und ihre Erweiterung an die Entwicklung einer vertrauensvollen Zusammenarbeit mit Rußland koppelt." [15] Damit könnten erste Regeln für solche Interventionen gegeben sein.

Auf einer anderen Ebene liegt das Problem der Moral, also der Transformation des Völkerrechts; hier ist manches noch ungelöst. Die Gültigkeit des (alten) Völkerrechts diente dazu, eine Ordnung des Friedens zu errichten und zu erhalten. Man kann aus dem Zusammenhang mit dem zivilisatorischen Prozeß verstehen, daß es eine Entwicklung vom Recht zum Krieg über das Recht im Krieg bis hin zum allgemeinen Gewaltverbot - der Ächtung des Angriffskrieges - gegeben hat [16]. Davon abzusehen und die Selbstmandatierung an Staaten oder Staatengruppen freizugeben, würde die Gefahr eines internationalen Chaos´ provozieren [17] und nur die einer anderen "imperialen Machtlogik" begründen. Die Enttabuisierung des Krieges ist ein hoher Preis für die Legitimierung des Militäreinsatzes zum Schutz der Menschenrechte. Das Legalitätsprinzip wurde mit Mühen bei der UNO institutionalisiert. Es einfach aufzugeben, wäre unheilvoll.

Die Autorisierung einer humanitären Intervention durch demokratische Staaten scheint auf den ersten Blick legitim, aber sie würde ebenso das Völkerrecht als Friedensrecht der Staaten aushebeln. Darüber hinaus blieben vor allem die Fragen an die Einseitigkeit einer westlichen, im neuen NATO-Konzept dokumentierten Macht- und Interessenpolitik weiterhin ungeklärt. Der moralische Anspruch, mit militärischen Mitteln gegen ein Land vorzugehen, allein reicht nicht aus; er droht zur "Quelle eines neuen Kreuzrittertums der Menschenrechte" (U. Beck) zu werden.

Der neue Typ des Krieges, der als internationales Phänomen am Ende des 20. Jahrhunderts auftauchte, muß möglich, jedoch hinlänglich eingehegt sein, damit die Menschheit vor Mißbrauch geschützt wird. Die Lösung aus dem Dilemma könnte in einem neuartigen Verbund von Legalität und Legitimität liegen. Dazu zählt vorrangig die Festlegung strenger Bedingungen für eine Intervention. Eindeutige Verfahren bleiben gefordert, damit eine hinlänglich anerkannte Legitimierung nach klaren Prozeduren und Kriterien gegeben ist. Sie müßten nachvollziehbar, überprüfbar, wiederholbar sein und globale Akzeptanz anstreben. Die aus dem kollektiven Sicherheitsbedürfnis abgeleitete prozedurale Einhegung des Krieges macht Sinn, damit das Verhältnis von Macht und Moral, von Legalität und Legitimität, von Staatenmacht und Menschenrecht nicht einseitig belastet wird, wenn ein neues, im Konsens der Völkergemeinschaft etabliertes und definiertes Recht zum Krieg wieder eingerichtet wird. Denn Frieden, auch der internationale Frieden hat seinen eigenen Wert.

[1] Joschka Fischer auf der 35. Konferenz für Sicherheitspolitik, München, 6. Februar 1999

[2] Jürgen Habermas: Bestialität und Humanität. In: Die Zeit, 20. April 1999

[3] Kofi Annan vor der Menschenrechtskommission in Genf, 7. April 1999

[4] Vgl.für den globalen Ansatz Dieter Senghaas: Der Grenzfall: Weltrechtsordnung vs. Rowdiestaaten. In: Vierteljahresschrift für Sicherheit und Frieden, Jg. 17, 3/1999, S 134 ff.

[5] Ulrich Beck: Über den postnationalen Krieg. In: Blätter für deutsche und internationale Politik, Jg. 24, 8/1999, S. 985 f

[6] Zum Ansatz vgl. den Überblick bei Raymond Aron: Frieden und Krieg. Eine Theorie der Staatenwelt. Frankfurt 1963; zu den praktischen Folgen in der Zeitgeschichte vgl. Detlef Bald: Hiroshima 6. August 1945. Die atomare Bedrohung. München 1999

[7] Vgl. Ove Bring: Sollte die NATO bei der Konzeption einer Doktrin der humanitären Intervention die Führung übernehmen? In: NATO Brief, 3/1999, S. 24 ff.

[8] Vgl. Peter Kreuzer: Asiatische Weltsichten: Der Kosovo als Baustein zur amerikanischen globalen Hegemonie. In: HSFK-Standpunkte, 1/1999

[9] Das Strategische Konzept des Bündnisses, Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in Washington am 23./24. April 1999

[10] William V. Roth: NATO in the 21st Century. In: North Atlantic Assembly, Special Publication, 2 October 1998

[11] Das nicht-öffentliche Dokument vom 16. Oktober 1987 ist publiziert bei Caroline Tomas, Randolph Nikutta: Bundeswehr und Grundgesetz. Zur neuen Rolle der militärischen Intervention in der Außenpolitik. In: Militärpolitik Dokumentation, Jg. 13, Bd. 78/79, 1990, Frankfurt/Main 1991, S. 70 ff.; vgl. für eine umfassende Analyse des Kosovo-Krieges Detlef Bald: Der Paradigmenwechsel der Militärpolitik. In: Mittelweg 36, 5/1999; Ulrich Albrecht, Paul Schäfer (Hg.): Der Kosovo-Krieg: Fakten - Hintergründe - Alternativen. Köln 1999; Thomas Schmidt (Hg.): Krieg im Kosovo. Reinbek 1999

[12] Vgl. die sicherheitspolitische Begründung bei Dieter Wellershof (Hg.): Sicherheitspolitik und Streitkräfte im Wandel. Bonn 1991

[13] Das hat eine lange Tradition, vgl. Martin Wengeler: Die Sprache der Aufrüstung. Zur Geschichte der Rüstungsdiskussion nach 1945. Wiesbaden 1992; ergänzend dazu Detlef Bald: Die Atombewaffnung der Bundeswehr. Militär Öffentlichkeit und Politik in der Ära Adenauer. Bremen 1994, S. 22 ff. und 100 ff.

[14] Volker Rühe: Betrifft: Bundeswehr. 1993, S. 165

[15] Matthias Dembinski: Von der kollektiven Verteidigung in Europa zur weltweiten Intervention? In: HSFK-Standpunkte, 3/1999, S. 11

[16] Vgl. Patricia Schneider: "Frieden durch Recht". Ein historisch-systematischer Abriß. In: Hamburger Beiträge zur Friedensforschung und Sicherheitspolitik, Bd. 117, Hamburg 1999

[17] Vgl. Vgl. Hans J. Gießmann: Kurs Südost? NATO-Erweiterung zieht neue Kreise. In: Wissenschaft und Frieden, Jg. 17, 3/1999, S. 52 ff.; Lothar Brock: Weltbürger und Vigilanten. Lehren aus dem Kosovo-Krieg. In: HSFK-Standpunkte, 2/1999, S. 12 ff.

Literaturhinweise zum Thema von

Detlef Bald

Der Paradigmenwechsel der Militärpolitik. In: Mittelweg 36, Jg. 8, 4/1999, S. 23 ff.

Zwischen Gründungskompromiß und Neotraditionalimus. Militär und Gesellschaft in der Bonner Republik. In: Blätter für deutsche und internationale Politik, Jg. 44, 1/1999, S. 99 ff.

Die Intervention im Kosovo: Macht und Moral als Auftrag der neuen Bundeswehr. In: Vierteljahresschrift für Sicherheit und Frieden, J. 17, 2/1999, S. 93 ff.